INTRODUCTION

Un avocat qui ne connaît ni l’histoire ni la littérature est semblable au maçon
qui travaille machinalement; s’il possède au moins des parcelles de ces
connaissances, il peut prétendre à l’état d’architecte.
Sir Walter Scott, Guy Mannering, ch. 37, 1815

En 1992, lorsqu’on m’a nommée Commissaire aux mines et aux terres une première fois, il n’existait aucune publication expliquant le caractère actuel de cette fonction ancienne et importante, ne serait-ce que sous la forme d’un aperçu. Il n’était alors guère facile de faire affaire avec le bureau, et ce, pour quiconque tentant d’effectuer des recherches dans un domaine relevant de sa compétence, moi y compris, car les responsabilités n’étaient pas seulement accordées en vertu de lois et de règlements, mais aussi par décret, un concept qui n’était pas facile à saisir ou, du moins, n’était pas répandu. Au fil des ans, à mesure que je poursuivais mon apprentissage par l’étude d’une jurisprudence abondante et la rencontre de titulaires fort doués désignés en vertu de la loi ainsi que des différentes parties et de leurs représentants appelés à comparaître devant moi, dans les limites de ma compétence, j’ai développé un sain respect pour cette entité unique, d’une complexité stupéfiante, qu’est le bureau du Commissaire aux mines et aux terres. Compte tenu des difficultés que j’avais moi-même rencontrées pour acquérir mes connaissances, je me suis cependant demandée comment les avocats agissant au nom de tierces parties s’en tiraient de leur côté. Ma première préoccupation était orientée vers les parties, plus particulièrement les prospecteurs et les petites sociétés minières, tout en veillant à ce que la longue tradition historique et l’expérience du bureau demeurent intactes.

J’ai commandé la rédaction de cet historique avec la ferme conviction qu’on ne saurait bien saisir la situation actuelle et le rôle du Commissaire aux mines et aux terres sans une compréhension approfondie des mécanismes législatifs utilisés, du choix du décideur, « commissaire » ou « juge » occasionnel, de l’histoire de la législation et de l’élaboration de la jurisprudence pertinente, le tout dans le contexte plus vaste du droit constitutionnel. Pour parvenir à une appréciation éclairée, il importait d’abord d’analyser le rôle d’un « commissaire », qu’on a souvent tendance à confondre avec celui de « commissions », couramment perçues comme faisant partie intégrante d’un éventail d’organismes, de conseils et de commissions relevant du droit administratif. Pour sa part, un commissaire appartient à de respectables groupes de magistrats, de juges de paix ou de juges de tribunaux inférieurs, qui fréquentent depuis longtemps la jurisprudence anglaise. Dans le même ordre d’idées, il m’a semblé nécessaire d’examiner l’évolution du rôle du Commissaire et du juge occasionnel en passant en revue les faits pertinents du droit constitutionnel qui se sont déroulés parallèlement à l’histoire de ce rôle sur le plan législatif. En fait, j’ai toujours souhaité mieux faire comprendre le bureau du Commissaire aux mines et aux terres, tel qu’il fonctionne aujourd’hui.

À la fin des années 1950, la Cour suprême du Canada avait défini le Commissaire aux mines et aux terres, qui s’acquitte de ses fonctions en vertu de la Loi sur les mines, comme un tribunal d’appel ou de révision inférieur. Un peu plus récemment, à la fin des années 1990, la Cour de l’Ontario (Division générale), comme on l’appelait alors, l’avait désigné « tribunal des mines ». Celui-ci s’est ainsi vu accorder une compétence exclusive sur toute question soulevée en vertu de la Loi sur les mines, ainsi qu’une compétence commune avec la Cour supérieure de justice (Division générale),

comme on l’appelle aujourd’hui, dans les affaires impliquant des droits civils ou de propriété pour des questions régies par la Loi sur les mines ou en découlant. Il n’en demeure pas moins qu’il existe toujours une certaine confusion quant à savoir si le Commissaire aux mines et aux terres est une entité à part entière dans le domaine du droit administratif, bien que, pour être juste, son bureau n’a jamais été inscrit comme un organisme, un conseil ou une commission, ou été assujetti à la plupart des réformes législatives touchant de telles entités.

J’ai eu le privilège d’intervenir pendant la rédaction de ce bref historique en annotant le texte, en apportant des commentaires et en discutant de bon nombre des questions et des causes soulevées avec l’auteure, Marianne Orr, actuelle sous-commissaire et parfois avocate-conseil au bureau durant mon mandat. En nous familiarisant davantage avec les affaires constitutionnelles traitant de la compétence et de la constitutionnalité des tribunaux inférieurs, nous avons pu élargir notre compréhension des processus de préparation et d’interprétation de la Loi sur les mines. Par ailleurs, il est devenu manifeste que de nombreuses modifications plus récentes ont été élaborées sans qu’on n’ait profité de cette appréciation historique, au détriment, selon moi, des dispositions législatives et des personnes qui cherchent à s’en prévaloir. La rédaction de cet historique m’a permis de mieux saisir les subtilités de l’intention judiciaire dans les causes qui portent directement sur la situation du bureau. Chaque relecture a fait surgir de nouveaux niveaux de compréhension qui n’auraient pu être atteints simplement en me reportant aux affaires elles-mêmes ou, dans l’affaire Dupont c. Inglis, en me fiant uniquement à la décision de la Cour suprême du Canada.

Le résultat final me réjouit, non seulement pour la qualité du contenu et de l’analyse, mais aussi parce que j’y ai reconnu l’enthousiasme et le plaisir avec lesquels travaillent ceux et celles qui sont au service de ce bureau unique et stimulant.

Linda M. Kamerman
Commissaire aux mines et aux terres
Toronto (Ontario), le 1 er mai 2006

Résumé
Bref aperçu de la fonction de Commissaire aux mines et aux terres de l’Ontario

La Convention sur les mines de 1905 a été établie après la formidable découverte d’un gisement d’argent à Cobalt, Ontario, en 1903. Il semblait alors que les activités minières devaient être assujetties à une réglementation et qu’un Commissaire aux mines devrait être nommé pour régler les différends entre les demandeurs. Cette démarche a donné naissance à la Loi des mines de 1906. Bien qu’il existait des lois sur les mines en Ontario depuis 1864, la Loi des mines de 1906 constituait une révision complète et une mise à jour de ces lois.

À la recherche d’un modèle convenable pour le bureau du Commissaire aux mines et aux terres, les législateurs se sont inspirés de la loi qui avait créé l’arbitre en matière de drainage (la Loi sur le drainage, 1891). La principale différence entre les deux était due au fait que les mines touchaient l’aliénation de biens de la Couronne et étaient associées à des droits non concédés sur lesquels les tribunaux ordinaires n’avaient jamais eu à trancher, alors que le drainage touchait des propriétés ordinaires, des concessions et des droits, qui relevaient des tribunaux ordinaires .

Le mot « commissaire » tire son origine d’une vieille loi anglaise. Un commissaire était le représentant du pouvoir royal dans un district particulier du pays. La nomination d’un Commissaire aux mines en Ontario visait à instaurer la loi et l’ordre dans les collectivités minières. Le Commissaire était d’office un juge de paix et pouvait s’occuper de diverses affaires allant des problèmes courants relatifs aux mines jusqu’à l’émission de décrets et d’ordonnances spéciales pour l’arrestation et la détention de débiteurs judiciaires. Le Commissaire avait aussi des pouvoirs et pouvait agir à titre de rapporteur officiel en vertu de la Loi sur les tribunaux judiciaires et la Loi sur l’arbitrage. Le Commissaire nommé devait être avocat depuis au moins dix ans et était considéré officier de la Haute Cour. Ce traitement du Commissaire en tant que juge siégeant à la cour a été davantage ancré lors de la promulgation de la Loi sur les mines en 1924. En 1956, le titre de Commissaire aux mines a été rétabli et, à l’exception des changements en vertu de la Loi sur le ministère des Richesses naturelles en 1973 (ajoutant le mot « terres » au titre), est resté inchangé depuis. Le Commissaire aux mines et aux terres n’est plus saisi des affaires touchant seulement la Loi sur les mines, mais peut aussi être appelé à traiter d’affaires relatives à la Loi sur les ressources en agrégat, la Loi sur les offices de protection de la nature, la Loi sur les ressources en pétrole, en gaz et en sel et la Loi sur les évaluations foncières et à titre d’agent d’audience en vertu de la Loi sur l’aménagement des lacs et des rivières.

Avec le temps, la compétence du bureau du Commissaire aux mines et aux terres a fait l’objet de l’analyse attentive des tribunaux de tous les niveaux. Parmi les causes notables, on retrouve McLean Gold Mines et Re Munro and Downey. La question de savoir si le bureau du Commissaire agissait en tant que tribunal supérieur, contrevenant à la Loi sur l’Amérique du Nord britannique de 1867,a été abordée dans l’affaire Dupont v. Inglis, qui a été présentée devant la Cour suprême du Canada en 1958. La Cour a statué que le bureau du Commissaire aux mines représentait une « cour inférieure de révision ou d’appel ». Bien que les causes présentées à chaque niveau ciblent principalement la question de savoir si le bureau du Commissaire aux mines et aux terres agit à titre de cour supérieure, les cours qui entendent un appel, dans leurs approches de la question, posent aussi une autre question, celle de savoir si le bureau du Commissaire aux mines est une cour ou un tribunal administratif. Chaque instance est arrivée à la même conclusion, selon laquelle le bureau du Commissaire est une cour.

Dupont v. Inglis (1958) a marqué la fin d’un chapitre dans l’histoire du bureau du Commissaire aux mines puisque cette cause a été suivie d’une série de changements législatifs qui ont trouvé leurs origines dans la révision faite par le gouvernement en matière de droits de la personne face aux instances réglementaires. La mise en œuvre des recommandations du Rapport McRuer (présentées par tranches à partir de 1968 et portant sur les pratiques des cours, des organismes, des conseils et des commissions) a entraîné divers changements législatifs, ainsi que la création de la Loi sur l’exercice des compétences légales.

Bien que les règles régissant la pratique et la procédure devant le Commissaire aux mines et aux terres puissent être établies par les lois présentées par le lieutenant gouverneur en conseil en vertu de la Loi sur le ministère des Richesses naturelles, rien n’a été fait en ce sens. Le bureau du Commissaire aux mines et aux terres s’est appuyé sur les dispositions établies dans la Loi sur les mines et la Loi sur l’exercice des compétences légales à l’égard des procédures, bien que des références aux Règles de procédure civile aient été faites de temps en temps.

À l’origine, le but de l’établissement d’un bureau du Commissaire aux mines et aux terres était de créer une instance fonctionnelle qui pourrait régler les différends relatifs à la législation provinciale sur les mines. Les législateurs ont reconnu qu’il était nécessaire d’avoir un officier de justice indépendant (contrairement aux ministres) pour entendre les différends. La présence d’un tel officier permettrait aussi de libérer les ministres qui devaient s’occuper d’un nombre croissant de demandes de plus en plus complexes. De plus, le bureau du Commissaire offrirait un lieu accessible et abordable aux membres de l’industrie minière qui, de toute évidence, avaient besoin d’un arbitre pour régler leurs différends de façon rapide et efficace. Le Commissaire aux mines et aux terres est secondé par des adjoints et, en plus d’être appelé à s’occuper de problèmes découlant de lois autres que la Loi sur les mines, peut également être appelé à entendre ce qu’on appelait autrefois des causes de procédures sommaires (maintenant des infractions provinciales). L’évolution des pouvoirs et des responsabilités du bureau du Commissaire aux mines et aux terres au fil des ans a créé une ambiguïté réglementaire qui touche les perceptions des parties sur la question de savoir si le bureau du Commissaire est une cour ou un tribunal administratif. La perception de l’identité initiale du bureau du Commissaire à titre de cour inférieure de révision a été rendue encore plus difficile par l’ajout de responsabilités de tribunal administratif et par l’exigence de la loi à l’effet que les décisions procédurales soient prises conformément à la Loi sur l’exercice des compétences légales.